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经验交流
立规地方政府编制
作者:  来源:《财经》杂志  时间:2007/3/23
 
 
3月6日,即2007年人代会开幕的第二天,中国政府网全文公布了《地方各级人民政府机构和编制管理条例》(下称《条例》),并自今年5月1日起正式施行。这是1949年以来中国政府首次出台全国统一的行政法规,规范地方政府的机构设置和编制管理。 专家指出,选择在“两会”期间公布此项法规,意味深长。 自上世纪80年代始,社会上就有制定“机构编制法”的呼声。进入21世纪后,每年的“两会”,都有关于机构编制管理立法的议案或提案。 2006年3月,全国人大代表厉志海、张秀娟、施继兴、刘三阳等分别提出议案,要求制定“机构编制法”,规范“国家机关、司法机关、政党机关、政协机关及事业单位的机构和编制”。参与联署的全国人大代表达124人。 终于,2007年“两会”甫一开幕,即公布该《条例》,以示对往年“两会”上类似呼声的回应,亦表明高层进一步推进行政管理体制改革的决心。 “长期以来,地方政府机构设置和编制管理无法可依。此次《条例》填补了50多年来地方政府机构编制管理的立法空白,有利于推动依法行政,实现地方政府机构和编制的法定化、科学化。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明告诉《财经》记者。 该《条例》全文2700余字,共分六章,总计30条。具体内容包括总则、机构设置管理、编制管理、监督检查、法律责任等。 该条例出台后,与1997年施行的《国务院行政机构设置和编制管理条例》相配套,将为各级政府的机构编制管理奠定法治基础。 填补立法空白 中国的地方政府机构编制,长期没有专门的法律法规。该《条例》出台前,在中央层面,有《国务院行政机构设置和编制管理条例》,但对地方政府机构编制,并没有全国性的法律法规。全国31个省级政府中,广东、浙江、重庆等一些省份曾根据地方实际,出台了相应的机构编制管理法规或规章。但截至目前,大多数省份都没有专门的机构编制管理法规。 由于地方政府机构编制“无法可依”,加之政治体制改革滞后,中国基层政府超编严重,人浮于事,机构重叠、推诿扯皮普遍存在。自上世纪80年代以来,虽经数次机构改革,但办事效率未见明显改善,公众的不满依然强烈。 2006年10月31日,全国人大内务司法委员会对“两会”代表关于制订“机构编制法”的议案进行审议后,“建议在总结行政法规实践经验的基础上立法”。此后,立法过程逐渐提速。今年2月14日,温家宝总理主持召开国务院第169次常务会议,审议并原则通过《条例(草案)》。 3月6日,《条例》全文公布的当天,中央编办和国务院法制办负责人对相关内容进行了解读。有关负责人指出,该《条例》正面回应社会关注的热点问题,有助于解决当前地方政府机构职责不清、推诿扯皮,以及超编进人等问题。 诸多学者对《财经》记者表示,《条例》填补了中国地方政府机构和编制管理的立法空白,其核心在于规范地方政府的机构和编制,属中央为地方政府“立规”之举。 1949年后,中国长期施行“中央统一领导、地方分级管理”的机构编制体制。中央层面设立中央机构编制委员会,由国务院总理任主任,下设办公室,负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理,并负有监督指导地方政府机构编制管理的职责。 在省及以下层级,相应的政府机构编制委员会形式上多由地方政府“一把手”担任。但除了少数省份,机构编制管理部门多与政府人事部门合署办公,独立性不够,往往被主要领导所左右。这为地方政府“乱设机构”、“超编进人”提供了可能性。 《条例》施行后,在机构设置和编制管理方面,地方政府的随意性和“人治”色彩有望受到抑制,同时对机构编制违法行为的监督和处罚将更为严明。 一些学者指出,《条例》的出台,不仅会规范地方政府的机构和编制的日常管理,而且将为未来政府改革提供规范和引领。 釜底抽薪之举 纵观此《条例》,较为引人注目的有四点。 其一,《条例》的第六条:“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制,是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据”。分析人士指出,这实际上堵住了地方“滥设机构、”“超编进人”的制度漏洞。 按照该《条例》,对地方政府所属机构而言,经依法核定的编制数就应等于该机构的职位数,也应等于该机构的公务员数。如果没有空余编制,就不能随便进人。即使进了人,依照《条例》,财政部门也有权拒绝核拨经费。 举例而言,目前一些政府机关存在着大量“借调人员”,或是政府部门向直属事业单位借调,或是上级部门向下级部门借调。又如一些部门或机构不管有否编制向地方强行安排人员的问题,扰乱了编制管理的统一性。该《条例》施行后,这些问题有望得到遏制。 其二,该《条例》第八条规定,地方政府机构“应当以职责的科学配置为基础”实行“综合设置”,“决策与执行相协调”。在诸多学者看来,这也是“令人耳目一新”的表述,可能成为行政改革的重要指导。 所谓“综合设置”,是针对目前地方政府机构“过细、过碎、过杂”问题。与此相关,该《条例》第十条又规定,行政机构“职责相同或相近的,原则上由一个行政机构承担”。这主要是为了解决政府机构职能的“重复交叉”,有利于提高政府效能。 所谓“决策与执行相协调”,并非指运行环节,而是政府机构设置的原则。一位专家就此为记者解读说:中国作为单一制国家,应该确保决策统一、执行高效、监督到位,不能“政出多门”,不能因部门利益问题,造成“政策还未执行,政府内部先打起来”。 其三,《条例》规定“行政编制与事业编制不能混用”,不得“挤占、挪用或者自行设置其他类别的编制”。 近年来,一些地方政府随意设置编制类别,比如设置“机关编制”,以此名义“选配干部”。但“机关编制”究竟指什么?谁也说不清楚。按照此次《条例》,所谓“机关编制”应属于“自行设定的其他类别的编制”,没有合法性。 此外,一些地方政府在机构改革中,为了应对精简人员的要求,就把某一类人员由行政编制变为事业编制。从统计上看,该部门已经精简了人员,但实际上此人还在原部门原岗位工作。现在有了这个《条例》,类似做法应属违法。 其四,对于地方政府滥设“非常设机构”,《条例》有了制度约束。 中国的政府自中央到地方有诸多非常设机构。这是中国行政系统特有的现象,在国际上亦属少见。一些省份的非常设机构多达80多个,县级40多个以上的也不少见,甚至比常设机构还多。这是造成行政效率低下、人员膨胀的重要原因。 对此,该《条例》第11条规定,地方政府“设立议事协调机构,应当严格控制”。第17条又规定:地方政府的“议事协调机构不单独确定编制,所需编制由承办具体工作的行政机构解决”。有关专家表示,这其实体现了中央对地方非常设机构的态度,亦即“大力压缩,严格控制”。 具体而言,《条例》规定各级地方政府行政编制总额须由省级政府提出,报请国务院批准。这意味着每个政府机构的编制和领导职数都是确定的。如要在某部门设立非常设机构,就会挤占该部门的行政编制和领导职数。 这实际上为地方政府及其机构套上了“紧箍咒”。 法治政府路漫漫 诸多学者在充分肯定该《条例》的同时也指出,中国机构编制的法治化需要相当长的过程,此次《条例》只是迈出了第一步,机构编制彻底的法治化,仰赖于中国政治体制改革的进程。 有学者指出,政府机构和编制是政府“存在之根”,其设置和管理应该接受公众的监督,并得到立法机关的授权。机构和编制管理的理想状态应该是在各级人大设置机构和编制委员会,赋予其监督政府机构设置和编制管理的权力。 但也有识者指出,考虑到中国转型期的特殊国情,上述观点固然有合理性,但当前实行的可能性比较小。 “在可见的将来,不大可能由人大负责政府机构编制管理。因为中国各级立法机构的经费仍需由政府分配,人大对政府预算的审查并非实质性审查,人大对地方政府的约束力也并非刚性。”北京大学政府管理学院教授谢庆奎认为。 对该《条例》的内容,也有专家认为,最主要的缺憾就是未能把“编制实名制”纳入。所谓“编制实名制”,就是把地方政府的所有机构和编制全部上网,一个编制对应一个职位,一个职位对应一个人,并通过网络把具体的职位、姓名公开化,以此实行全社会的监督。 其次,该《条例》只是规范地方政府的行政机构和编制。而对地方事业单位机构编制管理,具体办法则授权给省级政府决定。中央编办和国务院法制办有关负责人称,这主要是考虑到各地事业单位千差万别,不宜实行统一的管理模式。该《条例》只是规定,“事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同财政部门和其他有关部门制定”。 有接近决策的学者指出,地方政府的行政编制占地方党政机构总编制的70%以上,《条例》抓住了地方政府编制管理的主体,对地方事业单位和党群机构的编制管理有借鉴意义。 也有学者担心,中国政府机构与事业单位存在千丝万缕的联系,如果地方事业单位机构编制不能法定化,可能影响地方政府改革的进程。 更有专家指出,此次《条例》已强化了各级机构编制管理部门的监管协调权力,加强了其对机构编制违法的监督检查职能。但由于地方机构编制管理部门不够独立,容易受地方领导人的影响,这就会限制其权力和职能的发挥。 因此,《条例》的执行,亟需强化机构编制管理部门的独立性,否则执行效果就可能大打折扣。“中国政府层级太多,中央集权的管理体制很难及时知悉地方政府的准确信息,《条例》的执行效果尚待观察。”北京大学教授谢庆奎说。 据记者了解,目前中编办正在会同监察部研究起草“机构编制违法违纪行为行政处分暂行规定”,该规定有望为机构编制管理部门提供更有力的执法依据和监督检查的权威。 也有学者认为,该《条例》实施后,应该不断总结经验,观察其执行的得失,在国务院和地方政府两个机构编制管理条例的基础上,尽快研究制订全国统一的《机构编制法》。“这是实现政府机构编制法治化的必由之路。” 国家行政学院教授宋世明说。(cn)
 
 

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